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La experiencia colombiana en identificación biométrica aplicada a las elecciones


Fecha: Miércoles 19 de septiembre de 2012.

Por: Carlos Ariel Sánchez Torres (*)
Registrador Nacional del Estado Civil de Colombia

En distintos países, no sólo del contexto latinoamericano, se discute con frecuencia acerca de las bondades y las desventajas de la aplicación de sistemas de voto electónico, tema que por lo general se aborda como la panacea para solucionar problemas de fraude electoral, pero que se enfrenta a la escasez de recursos de nuestros Estados para su implementación y a la reticencia que las nuevas tecnologías despiertan en los votantes de mayor edad o menor nivel de alfabetismo.

Mientras la discusión sobre el voto electrónico avanza a ritmos desiguales en el continente, Colombia ha logrado desde el año 2009 aplicar con éxito tecnologías biométricas de identificación en 24 elecciones locales, sobre un potencial electoral de 2.456.722 de sufragantes y 5.537 mesas de votación instaladas, con óptimos resultados en materia de control del fraude electoral más recurrente en nuestro medio, como es la suplantación de sufragantes.

La identificación biométrica es una tecnología de seguridad que mide e identifica alguna característica morfológica que diferencia a una persona del resto de seres humanos, como puede ser la forma del rostro, el iris, la voz o la huella dactilar. En el caso colombiano, el sistema de identificación biométrico adoptado parte de la huella dactilar e incluye un dispositivo de captación de la huella y un software biométrico que interpreta la muestra física y la transforma en una secuencia numérica.

La identificación por medio de huellas digitales es hoy en día la forma más representativa de utilización de la biometría: Tiene usos tan variados como permitir el acceso a computadoras y redes, controlar horarios de ingreso, restringir el acceso físico a un área restringida, hacer seguimiento a migrantes en puntos fronterizos y para mejorar la seguridad en los cajeros automáticos, entre otros.

Tradicionalmente se ha dicho que la identificación es la llave de acceso a los derechos y a toda la oferta de bienes y servicios del Estado. Los avances tecnológicos implementados en los últimos años en Colombia, gracias a los cuales se digitalizaron todas las impresiones almacenadas en tarjetas decadactilares, permiten hoy afirmar que la Registraduría Nacional del Estado Civil, con su completa y moderna base de datos, le ofrece también a los colombianos la llave de acceso a los sistemas de identificación más seguros del mundo, con tecnología de punta y alta confiabilidad.

Un poco de historia
En Colombia la Organización Electoral está conformada por el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil. La Registraduría fue creada en 1948 como una Entidad independiente de las 3 ramas del poder público, y se le encargó la doble función de identificar a los colombianos y organizar las elecciones.

Esta función bicéfala se entiende porque el origen de la Entidad fue fruto de la desconfianza política y social relacionada con quién y cómo entregaba las cédulas o documentos habilitantes para sufragar. Se decidió entonces que un ente de carácter técnico se encargara de producir un documento único de identificación para todos los colombianos, y ese documento fuera a su vez el único título habilitante para ejercer el sufragio.

El 8 de noviembre de 1934, se promulgó la Ley 7, en la cual se ordenó que a partir del 1 de febrero de 1935 sería obligatoria la presentación de la Cédula de Ciudadanía prevista en la Ley 31 de 1929, para “todos aquellos actos civiles y políticos en que la identificación personal sea necesaria”.

Desde ese entonces, el Estado Colombiano comenzó el trabajo de reseñar a todos los ciudadanos mediante sus huellas dactilares, con el fin de lograr la individualización plena de su portador. En 1949 el Gobierno Nacional contrató una Misión Técnica Canadiense, para que estudiara las fallas de la cédula y propusiera las medidas para mejorarla, y fue así como en 1952, mediante el Decreto 2864, se dispuso la expedición de un nuevo documento: “la cédula blanca laminada”, que empezó a ser producida por la recién creada Registraduría Nacional del Estado Civil.

Esta cédula blanca laminada se expidió hasta 1993, año en el que se lanzó el formato de cédula café plastificada, el cual se expidió hasta el año 2000, cuando la Registraduría comenzó la producción de la cédula amarilla con hologramas, que desde el 30 de julio de 2010 se convirtió en el único documento de identidad válido en Colombia.

A la fecha más de 30 millones de colombianos portan cédula amarilla con hologramas, documento similar a una tarjeta de crédito que además de la fotografía, la imagen de la huella y los principales datos del portador, trae un código de barras con la información encriptada de la huella dactilar, el cual puede ser leído mediante un dispositivo especial. Este documento de identidad es indispensable para entrar o salir del país, abrir una cuenta bancaria, obtener una licencia de conducción, realizar un trámite notarial y ejercer el derecho al sufragio. Quien no porta cédula de ciudadanía se considera como indocumentado.

Afis: el banco de nuestras huellas
La renovación de cédulas de ciudadanía que realizaron todos los colombianos hasta el año pasado permitió incorporar sus huellas dactilares en el Sistema Automatizado de Identificación Dactilar, AFIS (por sus siglas en inglés), un software que a través de algoritmos utiliza simultáneamente diferentes parámetros que calculan los puntos característicos (PKs) presentes en una huella dactilar, para obtener a través de múltiples comparaciones un resultado que permite individualizar a las personas dentro de una base de datos, en la que se clasifican, codifican y almacenan los registros, para efectuar cotejos permanentes dentro de la misma.

Actualmente el AFIS de la Registraduría Nacional del Estado Civil de Colombia almacena más de 740 millones de huellas dactilares de colombianos, desde 1952 a la fecha, incluyendo no sólo a los mayores de edad sino también a los jóvenes mayores de 14 años que cuentan con tarjeta de identidad biométrica, y los varios juegos de huellas de quienes en algún momento han tramitado duplicados o rectificaciones de sus documentos.

El AFIS permite hacer búsquedas 1 a 1, para cotejar que la huella de una persona sí corresponde efectivamente a su titular, al comparar la huella con la información encriptada de la cédula de ciudadanía o con la información que reposa en las bases de datos de la Registraduría Nacional, y búsquedas 1 a N, para determinar entre el universo de datos a quién corresponde una huella determinada.

La principal característica del sistema de identificación colombiano es que la base de datos AFIS se comunica con la base de datos de registro civil, que contiene información del nacimiento, matrimonio y defunción de todos los colombianos. Por ello es posible que a partir de una huella dactilar, o incluso un fragmento de una huella, se pueda identificar no sólo a la persona a quien pertenece sino adicionalmente obtener los principales datos biográficos de ese colombiano.

Se trata de un AFIS civil, que contiene información de todos los colombianos mayores de 14 años, lo cual marca una diferencia fundamental con las bases de datos de otros países, que tienen AFIS criminal ya que reseñan únicamente a personas con antecedentes penales o a los inmigrantes.

Por ello, a 76 años de haber comenzado el proceso de expedición de las primeras cédulas de ciudadanía en Colombia, nuestra tendencia actual indica que la tecnología permitirá pasar del documento de identidad a la idendidad sin documento. La “desmaterialización” de la identidad ya es posible a partir de los lectores de huella que captan la impresión dactilar y cotejan la imagen con la huella que reposa en los archivos de la Registraduría Nacional, lo cual permite individualizar a una persona y confirmar su plena identidad, sin necesidad de que el ciudadano exhiba su documento de identificación.

El fraude electoral por suplantación
En el año 2008, mientras el área de Identificación de la Registraduría Nacional del Estado Civil de Colombia avanzaba en el proceso de renovación masiva de cédulas de ciudadanía para incorporar a todos los colombianos en el sistema AFIS, el área electoral preparaba elecciones locales atípicas (por fuera del calendario ordinario) y las elecciones nacionales de 2010.

En medio de ese ejercicio de planeación electoral, la Entidad por primera vez en su historia emprendió la labor de construir un mapa de riesgo electoral, con base en el análisis de las sentencias de nulidad proferidas por el Consejo de Estado el 18 de febrero de 2005, mediante la cual se anularon actas de escrutinio de las elecciones de Congreso de 2002, y el 6 de julio de 2009, mediante la cual se anularon actas de escrutinio de las elecciones de 2006.

El análisis concluyó que la suplantación de electores es una modalidad de fraude electoral recurrente, que se presenta en distintas zonas de la geografía nacional y que como no puede atenderse por parte de las Comisiones Escrutadoras se decide por la vía judicial en demandas que con frecuencia llegan hasta el Consejo de Estado y traen como consecuencia la anulación de actas de escrutinio tres años después de la elección, o incluso más, con la eventual variación en las curules asignadas.

Con el fin de adoptar controles efectivos, la Registraduría Nacional realizó un análisis de cada uno de los 53.280 cargos formulados ante el Consejo de Estado sobre 21.167 mesas de votación en las elecciones de Congreso de 2002, así como de los 33.092 casos probados por el Consejo de Estado sobre 1.569 mesas de votación en las elecciones de 2006.

De acuerdo con el fallo de julio de 2009, en las elecciones de 2006 se registraron 31.092 casos de diferencias entre el formulario E 11 y el E 24, lo cual indica que hubo “más votos que votantes” en 620 mesas de 150 municipios. A esta anomalía se sumaron 2.129 casos de suplantación de electores en 889 mesas de 266 municipios, siendo ésta la modalidad de fraude que más mesas y municipios afectó en el año 2006 en todo el territorio nacional.

De acuerdo con el Consejo de Estado, los casos de suplantación de electores incluyen situaciones en que los jurados de votación permitieron sufragar a personas inhabilitadas para votar, o incorporar votos indebidos mediante maniobras fraudulentas, figuran cédulas de personas fallecidas que aparecieron votando; personas que votaron dos veces en mesas diferentes, hubo usurpación de jurados de votación y casos en los que funcionarios electorales pidieron formularios E-14 firmados en blanco para diligenciarlos.

El análisis del fallo del Consejo de Estado permitió identificar no sólo los municipios sino también las mesas en las que se presentó cada una de las modalidades de fraude.

La era de la biometría electoral
Con el diagnóstico claro, y definidas las zonas de mayor influencia del fenómeno, se determinó entonces que si el mayor fraude es la suplantación, el mayor control al fraude debe estar en la plena identificación de los votantes. Fue así como el 22 de febrero de 2009, en la elección atípica de alcalde municipal de Belén de los Andaquíes, un pequeño municipio ubicado en el departamento de Caquetá, al sur de Colombia, se implementaron por primera vez lectores de huella al ingreso de los puestos de votación, para verificar la identidad de los votantes, proceso que luego se repitió en otras elecciones atípicas, hasta sumar 24 comicios.

En años anteriores las elecciones atípicas eran certámenes electorales que concitaban únicamente el interés local. Sin embargo, desde que empezaron a utilizarse lectores de huella para evitar la suplantación de electores y jurados, estas elecciones locales y relativamente pequeñas han ido atrayendo el interés no sólo de los directos involucrados en el proceso, sino también de partidos y movimientos políticos, futuros candidatos, organizaciones no gubernamentales, veedores e incluso autoridades electorales de otros países de América Latina, que observan con sorpresa y satisfacción cómo en nuestro país las bases de datos de identificación son utilizadas de manera sistemática y segura para blindar los procesos electorales.

Las bondades de la biometría aplicada al sistema electoral le han permitido a la Registraduría ir ampliando la cobertura de esta tecnología, al pasar de un censo electoral de 6.807 ciudadanos en la elección de alcalde de Belén de los Andaquíes el 22 de febrero de 2009, a un censo electoral de 1.313.015 sufragantes en la elección de Gobernador de Bolívar el 24 de enero de 2011.

Al comienzo, la implementación de la identificación biométrica en procesos electorales se hizo con recursos humanos y técnicos de la Registraduría Nacional, trasladando los dispositivos lectores de huella con los que cuenta la Entidad a cada municipio en el que se realizaba una elección atípica. Sin embargo, la creciente exigencia de candidatos y ciudadanos por la utilización de estos mecanismos, sumada a la convocatoria a elecciones atípicas de mayor envergadura como la de Gobernador de Bolívar, motivó al Gobierno Nacional a destinar por primera vez recursos orientados de manera exclusiva a la aplicación de biometría en jornadas electorales.

Cómo funciona
Este nuevo sistema de identificación se está aplicando en los procesos electorales con el fin de cotejar la información en el momento que el ciudadano va a ejercer su derecho al voto. Para esto se utiliza un lector óptico de huellas, el cual capta las impresiones dactilares que reposan en la base de datos de la Registraduría, para garantizar así que un ciudadano no pueda suplantar a otro.

Además de la identificación del ciudadano, el sistema entrega la información para establecer si la persona está habilitada en el puesto de votación donde se está presentado y el cotejo de sus huellas permite además identificar si la persona está habilitada para votar en el censo electoral del respectivo puesto de votación.

La biometría se utilizó en las consultas internas de partidos el 27 de septiembre de 2009, pero en su gran mayoría se ha utilizado en elecciones atípicas. Esto se debe a que en la primera fase de su implementación se aplicó en procesos pequeños que ofrecían la oportunidad de tener ambientes controlables para verificar su funcionamiento.

En estos comicios atípicos se logró medir tiempos de reacción frente a cualquier dificultad, se contó con gente capacitada y especializada de la Registraduría para desarrollar el evento y evaluar los resultados que dejo la jornada electoral.

La identificación biométrica en procesos electorales se está utilizando en Colombia desde la elección de alcalde de Belén de los Andaquíes, Caquetá el 22 de febrero de 2009, comicios en los que se verificó la plena identidad de los votantes al momento de ingresar al puesto de votación, mediante el cotejo de la información que reposa en el código de barras de la cédula de ciudadanía amarilla con hologramas con la huella dactilar del portador. Desde entonces, el uso de esta herramienta tecnológica ha permitido avanzar en la masificación del componente.

La primera elección departamental con biometría se realizó el 31 de mayo de 2009, para elegir el Gobernador de Arauca.

Durante la jornada se aplicó la individualización del votante, con la instalación de computadores a la entrada de los puestos de votación con la base de datos del censo electoral del departamento, con el fin de verificar el número de cédula y la imagen de cada sufragante con la información del Archivo Nacional de Identificación. Igualmente se autenticó la identidad de los votantes mediante su huella dactilar.

En Bogotá se usó por primera vez biometría en las consultas internas de partidos el 27 de septiembre de 2009. Para estas consultas se instalaron nuevas herramientas tecnológicas, combinadas con el sistema de voto electrónico en los puestos de Marly y la Plaza de Bolívar.

Para estas consultas se implementaron lectores de huellas para individualizar al sufragante antes de ejercer su derecho al voto. Así mismo, la herramienta de voto electrónico contó con un Sistema Inteligente de Asignación de Mesa “Siamesa” que es un sistema electrónico compuesto por un datáfono que contiene el censo electoral del puesto de votación y de una pantalla táctil donde los sufragantes podían escoger sus candidatos o listas mediante el sistema “Touch Screen”, pantalla táctil.

Entre los años 2009 y 2010 se implementó tecnología biométrica en 24 elecciones atípicas, con un potencial electoral de 2.456.722 de sufragantes y 5.537 mesas de votación instaladas. Y luego de su implementación en ninguna de las mesas se registraron denuncias posteriores por posible fraude por suplantación; es decir que esta tecnología permitió eliminar de tajo el principal vicio en las jornadas electorales, bien porque las personas se disuaden de cometer el ilícito al ver la operación de los lectores de huella, o bien porque estos delatan al infractor.

La biometría permitió, por ejemplo, que en el municipio de Mompox, en la elección de Gobernador de Bolívar de 2010, fuera capturado y puesto a disposición de las autoridades un ciudadano que pretendía suplantar a un jurado de votación. Cuando el ciudadano pasó por los controles y puso su dedo índice en los captores de huella se pudo detectar que su impresión dactilar no correspondía con el nombre entregado.

 

Hacia elecciones nacionales
Desde el 2009 a la fecha, los componentes biométricos han avanzado tecnológicamente. Esto ha sido producto de la experiencia que ha dejado cada elección atípica desarrollada durante los últimos dos años.

Antes, la confirmación biométrica del ciudadano tardaba alrededor de 3 minutos, y hoy en día tarda de 2 a 3 segundos por ciudadano, lo que permite descongestionar puestos cuando hay un grupo numeroso de votantes.

Se ha pasado de implementarlo en menos de una decena de mesas de votación a 800 mesas, como fue en el caso de la elección del Gobernador de Bolívar el 24 de octubre de 2010.

En el 2009, cuando se comenzó a implementar biometría los dispositivos eran aparatosos, con una gran cantidad de componentes eléctricos pero ahora son inalámbricos y contienen todas las minucias con la información dactilar de cada uno de los votantes y el censo electoral de cada puesto de votación.

Con la experiencia acumulada, la Registraduría Nacional del Estado Civil avanza en la implementación de mecanismos biométricos en cualquier escenario local o nacional.

Hasta ahora, la falta de recursos ha impedido que los sistemas de identificación biométrica se adopten en comicios de cobertura nacional, ya que la Registraduría Nacional no cuenta con suficientes lectores de huella para ubicar en los 10.710 puestos de votación que se instalan en todo el país, razón por la cual sería necesario comprar o alquilar estos dispositivos para ubicar al menos uno por cada 1.000 electores.

El 30 de octubre Colombia celebrará elecciones generales de autoridades locales en sus 1.102 municipios. Se estima que para implementar sistemas de identificación biométrica únicamente en los municipios zonificados (es decir en los que tienen más de 20.000 personas habilitadas para votar, que corresponden a cerca de 2.500 puestos que concentran el 70% del censo electoral nacional) se requiere que el Gobierno Nacional asigne aproximadamente US$50 millones.

No obstante, la reforma política aprobada por el Congreso en diciembre de 2010, y que actualmente se encuentra en estudio previo por parte de la Corte Constitucional, prevé en su artículo 39 la obligación de implementar a partir de las próximas elecciones identificación biométrica en todos los comicios que se celebren en el país, la cual deberá adoptarse independiente de los procesos de incorporación de voto electrónico.

Si finalmente la Corte Constitucional declara exequible esta norma, es posible que el Gobierno Nacional se vea obligado a destinar los recursos necesarios para garantizar que en buena parte del país por primera vez todos los ciudadanos que concurran voluntariamente a las urnas sean identificados con tecnología biométrica y se garantice así la eliminación, o al menos la reducción significativa, del fraude por suplantación de sufragantes.

 

(*) Carlos Ariel Sánchez Torres
Carlos Ariel Sánchez Torres estudió Derecho en la Facultad de Jurisprudencia del Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario de Bogotá, entre 1975 y 1979. Se especializó en Derecho Comercial en la Universidad de los Andes; obtuvo el título de Doctor en Derecho en la modalidad Summa Cum Laude en la Universidad de Navarra (España). Adicionalmente cursó una especialización en Derecho Público Comparado en la Universidad de Turín (Italia), una especialización en Derechos Humanos en el Instituto de Derechos Humanos de la ESAP y es Magíster en Derecho con Énfasis en Administrativo de la Universidad Sergio Arboleda.
A su experiencia por más de 20 años como docente, investigador y autor de libros sobre derecho electoral y administrativo se suma una amplia experiencia en el sector público colombiano: Por concurso de méritod fue designado Magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y fue elegido como actual Registrador Nacional del Estado Civil en el año 2007. Además ha sido Contralor de Bogotá, Consejero y Presidente del Consejo Nacional Electoral, Director Editorial de LEGIS S.A., y profesor invitado en las Universidades de Urbino, Italia y Alfonso X el Sabio, España, en el programa de Doctorado en Derecho para Ibero-América, entre otros.


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